Как повысить качество законов?

Электронный журнал “Правовые технологии”

Клепицкий ИАКлепицкий Иван Анатольевич – профессор кафедры уголовного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор

Критерии качества закона простые, закон должен быть: 1) нужным, 2) понятным, 3) исполнимым.

Потребность и польза. Если отсутствует насущная потребность в законе – закон принимать нельзя. Всякий новый закон вреден, если убедительно научно не обосновано иное. Стабильность права – сама по себе благо весьма ценное. Всякий новый закон так или иначе ограничивает свободу человека и разрушает сложившийся правопорядок. Со временем люди могут приспособиться и к плохим законам, но они не могут приспособиться к законодательным бурям. Ситуация, когда ежегодно принимаются сотни законов – очень нехорошая ситуация. Отслеживать такую массу узаконений – непосильная задача, причем не только для обывателя, которому закон адресован, но и для профессионального юриста. Еще сложнее соблюдать и правильно применять новые законы. Полагаю, 10-20 законов в год – это тот предел, который может осилить общество. Больше не нужно, законов должно быть мало, и они должны быть бесспорно полезными. Специалисты при законотворческой работе должны всесторонне и на высоком научном уровне исследовать как полезные, так и вредные (что неизбежно) последствия нового закона, тщательно их взвесить и пояснить законодателям и гражданам (современные пояснения к законопроектам, написанные на коленке, не выдерживают никакой критики, достаточно их сравнить, напр., с Объяснениями к проекту Уголовного уложения 1903 г. или даже с трудами чуждой нам британской Law Commission). Нужно уходить от диктатуры случайности в области законотворчества и приходить к систематической и планомерной научной работе. Сегодня ситуация столь запущена, что нужны какие-то сдерживающие факторы в этой области, например, полезно ввести солидную пошлину за внесение законопроекта в парламент, около 500 млн. рублей. Эти деньги можно было бы тратить на финансирование работы над законопроектами.

Понятность. Закон пишется не для бухгалтеров, налоговых консультантов и инженеров, он пишется для всех людей, за исключением тех, расстройства психики которых выражены столь сильно, что их следует признать недееспособными. Закон должен быть написан на простом русском языке, понятном для всякого, этим языком владеющего. При этом он должен быть по возможности краток, чтобы люди не тратили много время на ознакомление с законами, у них есть много других дел. В идеале порядочный человек, совершенно с законами не знакомый, не должен сталкиваться с проблемами, из этих законов вытекающими. Закон для людей, а не люди для законов.

Исполнимость. Нельзя принимать законы, которые не будут соблюдаться и исполняться. Это развращает людей и приводит к аномии. В особенности, нельзя тиранить людей, тирания вызывает естественное сопротивление. Если ничего нельзя, то можно все. Яркий пример – законы, направленные на борьбу с табакокурением и оборотом алкоголя. Если государство проявляет неуважение к человеку в своем законе, это рождает ответное неуважение человека к государству и его законам, не только подрывает легитимность власти, но и девальвирует ценность права как такового, а в итоге приводит и к нравственной деградации общества. Законодательство – слишком острый, опасный и сложный инструмент, им нужно пользоваться со знанием и с большой осторожностью.

Качество законодательства, к сожалению, падает, ситуация усугубляется.

Есть простой и многократно опробованный рецепт: нужно поручить сочинение законов профессионалам, ведущим специалистам в соответствующей области права. Это не бесплатный рецепт, но ведь мы доверяем, к примеру, лечение болезней или ремонт машин квалифицированным специалистам, оплачиваем их услуги адекватно сложности работы. Почему же сочинение законов мы доверяем энтузиастам? Депутаты и чиновники (в том числе и с научными степенями в области права) не должны заниматься законотворчеством, они должны заниматься политикой и администрированием. Дума – не фабрика законопроектов, а народное представительство. Депутаты формируют политическую волю, дают задание профессионалам на разработку законопроекта, делают замечания (вместе с «заинтересованными ведомствами»), на которые профессионалы отвечают и которые учитывают (если это полезные замечания).

Мнение «заинтересованных ведомств» также должно учитываться, но не более того. Они ведь заинтересованные, это большая опасность для качества закона. Клерки также не должны сочинять законы, законотворчество предполагает редкие таланты и способности. Законов должно быть мало, они должны сочиняться коллегиями реально ведущих специалистов, юристов, труд которых должен высоко оплачиваться. Энтузиазм не гарантирует качества, напротив, нездоровый интерес к проблеме свидетельствует о некой личной заинтересованности, исключающей беспристрастное и всестороннее ее исследование и лечение.

Экономистов и прочих экспертов можно привлекать для консультации, но нельзя их подпускать к тексту закона. Все законопроекты должны фильтроваться в коллегиях профессионалов – юристов, именно они обладают профессиональными познаниями, навыками и умениями в этой области. Конечно, депутаты могут проголосовать и за плохой закон, специалисты не могут подменить народное представительство. Но и народное представительство не может заменить специалиста. Мнение специалистов должно быть озвучено до голосования, оно должно быть доведено до сведения сенаторов и главы государства.

В идеале коллегии профессионалов должны работать на постоянной основе. Это может быть независимая Комиссия по кодификации права (к примеру, аналог упомянутой Law Commission), в составе которой Совет по кодификации частного права, Совет по кодификации уголовного права и процесса, Совет по систематизации публичного права. Можно вспомнить и высочайше утвержденные редакционные комиссии для составления гражданского и уголовного уложений. В любом случае нужно понимать, что законотворчество – это очень сложная работа, требующая большого труда и высочайшей квалификации. Нельзя экономить на качестве законов.

 

Курбатов АЯКурбатов Алексей Янович – профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», доктор юридических наук, доцент

Качество законов в настоящее время большинство специалистов оценивают как достаточно низкое.

По моему мнению, это является следствием наличия ряда проблем системного характера в правовой системе России. Отмечу основные из них.

Во-первых, отсутствует единая стратегия законодательной деятельности. В результате принимаются несогласованные разноплановые решения. Например, российской правовой системе «навязывается» абсолютно чуждая ей медиация, но при этом целенаправленно уничтожается третейское разбирательство, которое существовало даже в советский период.

Во-вторых, принятие законов стало основным способом решения различных проблем. Появилась проблема – необходимо принять закон, причем как можно быстрее. Особенно это проявляется применительно к уголовной и административной ответственности, хотя уже давно известно, что тяжесть наказания и количество правонарушений в прямой зависимости не находятся. На количество правонарушений прямое влияние оказывает неотвратимость наказания.

В-третьих, право стало рассматриваться как средство реформирования. Сейчас перепишем какой-нибудь американский закон и у нас сразу появится рынок ценных бумаг, исчезнет недобросовестная конкуренция, суд станет справедливым и т.д. и т.п. Или перейдем на международные стандарты или рекомендации международных организаций – и все наладится, даже если нет их официального и адаптированного к российской правовой системе перевода.

В-четвертых, произошло «разбалансирование» законодательного процесса. Какая-то группа неофициальных лиц может превратить непонятно во что реформу в целой отрасли права (имею в виду гражданское право).

Или, наоборот, за несколько дней более чем сомнительный закон принимается, подписывается Президентом РФ и вводится в действие (в качестве примера приведу Федеральный закон от 01.12.2014 № 403-ФЗ, которым были внесены изменения в Федеральный закон от 30.12.2008 г.№ 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»).

В-пятых, поменялась последовательность действий. Сначала принимаем – потом начинаем думать, что с этим делать. В качестве примера можно привести саморегулирование. Причем это порождает замкнутый круг. С одной стороны, низкое качество законов в совокупности с падением уровня юридического образования порождает всякие утопические мысли, например, что с помощью принципа справедливости суды могут решить все проблемы. С другой стороны, участники законодательного процесса перестают тщательно работать над текстами законов – пусть их на практике потом «подкорректируют».

В-шестых, под влиянием компрадорской политики, проводимой рядом федеральных министерств и государственных организаций, произошла подмена понятий, с помощью которых оценивается «качество» законов.

Обеспечение баланса интересов в праве, когда интересы одних ограничиваются с целью охраны интересов других, заменили эффективностью и целесообразностью, хотя в большинстве случаев, что это такое вразумительно объяснить невозможно.

Пока эти проблемы не будут хотя бы частично устранены, изменений к лучшему не будет.

Перечень общих необходимых для этого мер здесь очевиден.

  1. Разработка единой стратегии законотворческой деятельности.
  2. Осознание того, что хороший закон небольшой группой лиц за несколько месяцев написать невозможно. В законодательный процесс по максимуму должны быть включены профессиональное и научное сообщество, его мнение должно иметь хоть какое-то значение. Вывешивание законопроектов на сайте для дачи замечаний всеми, кому не лень, или создание экспертных советов, которые собираются два раза в год, – это фикция.
  3. Вспомнить, что основное значение и права вообще, и законов в частности – это придание стабильности отношениям. Право предназначено для установления обязанностей и введения ограничений, его возможности по стимулированию развития весьма ограничены и сводятся, в основном, к устранению препятствий.
  4. Возможность принятия и введения в действие законов за несколько дней должна быть полностью исключена.
  5. Любые большие законодательные изменения должны начинаться с предварительной разработки и публичного обсуждения концепций этих изменений.

 А уж что говорить о специальном законодательстве, в частности, в сфере охраны здоровья граждан?